無論是政府、企業(yè)還是學界，對“兩類公司”的定義及其應當發(fā)揮的作用尚未有定論。“兩類公司”在國家經濟體系中的角色仍處于探討當中，屬于“摸著石頭過河的階段”。但2018年7月發(fā)布的《關于推進國有資本投資、運營公司改革試點實施意見》（以下簡稱“23號文”）明確了兩類公司改革的總體要求，對國有資本投資、運營公司的功能定位提出了具體的操作要求。沿著23號文的內容分析，不難發(fā)現：

在戰(zhàn)略定位上，國有資本投資公司是以服務國家戰(zhàn)略、優(yōu)化國有資本布局、提升產業(yè)競爭力為目標，承擔著推動產業(yè)集聚、化解過剩產能和轉型升級，培育核心競爭力和創(chuàng)新能力的責任。國有資本運營公司是以提升國有資本運營效率、提高國有資本回報為目標，盤活國有資產存量，引導和帶動社會資本共同發(fā)展，實現國有資本合理流動和保值增值。更為重要的是，國有資本投資、運營公司除了堅決貫徹改革部署外，還要作為合格的受托管理者，對所持股企業(yè)實施全方位改革，推動企業(yè)高質量發(fā)展。

在職能作用上，國有資本投資公司要貫徹政府國有資本布局和結構優(yōu)化戰(zhàn)略部署，通過引導產業(yè)投資、實施產業(yè)整合、重塑產業(yè)結構，發(fā)揮投資引導和結構調整作用，推動產業(yè)集聚和轉型升級；國有資本運營公司要發(fā)揮區(qū)域平臺投行作用，引導社會資本脫虛向實，創(chuàng)造更大發(fā)展空間，使國有經濟與民營經濟和諧共進，實現國有資本合理流動和保值增值。

在具體運作上，國有資本投資公司、國有資本運營公司都會運用“市場+行政”的綜合模式從事具體運作，但側重點不同，國有資本投資公司是圍繞產業(yè)資本做文章，在中高端產業(yè)強化協(xié)同攻關，在基礎產業(yè)推進轉型升級及產融結合，國有資本運營公司是圍繞布局結構做文章，不聚焦特定產業(yè)，通過發(fā)揮平臺作用，積極服務國家戰(zhàn)略和實體經濟。

一句話總結：手段相同，目的不同，投資是受主業(yè)約束的運營，運營是不受主業(yè)限制的投資。

國有資本投資公司是要打造極具競爭力的產業(yè)生態(tài)鏈，是縱向運營，通過聚焦產業(yè)功能，在戰(zhàn)略性新興產業(yè)及產業(yè)鏈中高端環(huán)節(jié)進行超前布局，攻克核心技術、掌握先進算法、開拓新的領域，帶動產業(yè)升級和企業(yè)競爭力提升，也為國有資本運營公司提供運作更優(yōu)標的，促進產業(yè)集團公司的轉型發(fā)展。國有資本運營公司是要做國有資本結構調整的平臺，是橫向運營，通過聚焦布局優(yōu)化功能，對不特定產業(yè)、不特定領域的國有資本進行經營管理和運作，并布局新興行業(yè)領域，以“資本+產業(yè)”推動國有資本合理流動和保值增值，進而向國有資本投資公司、產業(yè)集團公司提供金融支撐、產業(yè)升級服務等支持，或是配合國有資本投資公司、產業(yè)集團公司進行產業(yè)培育和存量資產盤活。

上述結論，從試點分布上即可看出，為什么投資公司多于運營公司？每一個投資公司都是脫胎于涉及國計民生的戰(zhàn)略性或支柱性產業(yè)集團，又扎根于涉及國計民生的戰(zhàn)略性或支柱性產業(yè)，瞄準的是產業(yè)鏈的中高端。