引導(dǎo)基金正在大轉(zhuǎn)身，越來越多地區(qū)新修訂的管理辦法更為市場化。

日前，甘肅省人民政府辦公廳印發(fā)了《甘肅省省級政府投資基金管理辦法》，已生效實施，原《甘肅省省級政府投資基金管理辦法》（甘政辦發(fā)〔2017〕106號）同時廢止。

對比2017年的原辦法，母基金研究中心發(fā)現(xiàn)了不少變化，都體現(xiàn)出市場化、專業(yè)化的傾向：

首先，2017年的辦法第四條指出，成立省級政府投資基金工作協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組（簡稱領(lǐng)導(dǎo)小組），由省政府常務(wù)副省長任組長，省財政廳、省發(fā)展改革委、省政府金融辦和各行業(yè)主管部門為成員單位，負(fù)責(zé)審定母基金投資計劃等重大事項，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在省財政廳。各行業(yè)主管部門會同省財政廳，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政府投資基金設(shè)立、運作和風(fēng)險控制等事宜，并對本領(lǐng)域設(shè)立的子基金投資等行為進行監(jiān)管。

而在近日最新印發(fā)的管理辦法中，已無領(lǐng)導(dǎo)小組的相關(guān)表述，對省級政府投資基金管理方面的規(guī)定為：“省級政府投資基金按照所有權(quán)、管理權(quán)、托管權(quán)相分離的原則進行管理。省級財政部門指導(dǎo)省級政府投資基金建立科學(xué)的決策機制，確保投資基金政策性目標(biāo)實現(xiàn)，原則上不參與基金日常管理事務(wù)。在政府出資所有權(quán)不變的前提下，省級財政部門可以將引導(dǎo)基金單獨或集中委托省屬國有金融、資產(chǎn)、投資類企業(yè)等作為受托管理機構(gòu)，對投資基金進行專業(yè)化管理運作。”

可見，相比原辦法“領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)審定母基金投資計劃等重大事項”，最新的管理辦法規(guī)定省級財政部門只指導(dǎo)和監(jiān)管，并不參與基金日常管理事務(wù)，這是在基金運作管理上極大的“松綁”。

此外，新管理辦法在對子基金的出資比例上也有所上調(diào)：“引導(dǎo)基金參股比例一般為子基金規(guī)模的20%—40%”，原辦法中的出資比例最高為30%；在返投要求方面也有所放寬：對于產(chǎn)業(yè)鏈招商等“以投帶招”性質(zhì)的基金，可適當(dāng)放寬省外投資比例限制，通過細(xì)化返投標(biāo)準(zhǔn)，加大返投獎勵力度等方式。新管理辦法中也增加了績效評價的內(nèi)容，明確合理容忍正常的投資風(fēng)險，不將正常投資風(fēng)險作為追責(zé)依據(jù)。

這都體現(xiàn)出專業(yè)化、市場化的運作方向。當(dāng)前，國內(nèi)引導(dǎo)基金的打法正在改變，政策正在松綁。近年來，多數(shù)相關(guān)省市引導(dǎo)基金都在探索市場化運作的決策機制，逐步弱化政府干預(yù)，例如擇優(yōu)選取投研能力強的管理人，放權(quán)給專業(yè)的市場化管理團隊運作引導(dǎo)基金，提高管理效率和專業(yè)能力，同時簡化冗余的手續(xù)流程。

據(jù)我們不完全統(tǒng)計，2018年至今，國內(nèi)至少有30多家引導(dǎo)基金修訂了管理辦法，精簡管理架構(gòu)和審批流程，提升決策及管理效率。如山東省發(fā)布《關(guān)于進一步推動山東省新舊動能轉(zhuǎn)換基金加快投資的意見》，不再設(shè)立基金決策委員會、政策審查委員會，取消基金設(shè)立環(huán)節(jié)的政府審批和政策性審查；確定合作機構(gòu)、設(shè)立基金等事項，由山東省新動能基金管理公司自主決策；政府相關(guān)單位不干預(yù)基金日常經(jīng)營，不參與基金投資決策，不指定具體投資項目。深圳前海產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金將“管委會預(yù)審”和“前海管理局審核”環(huán)節(jié)變?yōu)椤耙龑?dǎo)基金管理公司投決”決定。青島市引導(dǎo)基金也將之前由基金管委會審批的部分環(huán)節(jié)變?yōu)橛梢龑?dǎo)基金管理公司自行決定。

多個省市引導(dǎo)基金在返投相關(guān)要求方面都有所放寬，變化體現(xiàn)為：

在返投倍數(shù)方面，多個引導(dǎo)基金下調(diào)了相關(guān)比例要求。據(jù)母基金研究中心對部分所追蹤引導(dǎo)基金的不完全統(tǒng)計，過去六年內(nèi)，整體平均返投倍率要求下降了近40%，下表展現(xiàn)了2018至2022年期間部分具有代表性的引導(dǎo)基金返投要求情況，可以發(fā)現(xiàn)，絕大部分政府引導(dǎo)基金都降低了對于子基金的返投比例要求。

在認(rèn)定口徑方面，更多引導(dǎo)基金選擇了更加寬泛的返投認(rèn)定口徑。具體而言，除了最為常見的要求返投主體投資本地企業(yè)或要求投資的外地企業(yè)將其注冊地、重要生產(chǎn)經(jīng)營地、主要產(chǎn)品研發(fā)地、子公司或分公司設(shè)立或遷入本地外，許多引導(dǎo)基金也允許以返投主體投資的外地企業(yè)以股權(quán)投資方式投資于本地已有企業(yè)、投資的外地企業(yè)被本地企業(yè)收購、投資本地企業(yè)在外地控股的子公司、返投主體雖未直接投資但推薦到本地落地的外地企業(yè)，以及通過子基金的關(guān)聯(lián)方進行上述投資行為等多種方式完成返投認(rèn)定。

此外，母基金研究中心關(guān)注到，近兩年新發(fā)布的引導(dǎo)基金管理辦法中，部分留出了可以開展自主市場化投資的額度，我們梳理有代表性的舉措如下：

今年6月發(fā)布的《廣州市新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)基金管理暫行辦法》提出，為進一步激發(fā)引導(dǎo)基金受托管理機構(gòu)積極性，引導(dǎo)基金中安排不超過引導(dǎo)基金總規(guī)模20%的市場化直投資金，由引導(dǎo)基金受托管理機構(gòu)按照市場化原則自主開展基金投資或直接股權(quán)投資。其中，市場化直投資金投向本辦法第十二條所列產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的資金規(guī)模不低于實繳出資額的60%，市場化直投資金的返投金額不低于實繳出資額的50%。受托管理的市場化直投資金年度管理費按照年度在投金額的0.6%確定。投資退出后回收的本金由引導(dǎo)基金受托管理機構(gòu)作為市場化直投資金滾動循環(huán)使用。

2022年6月發(fā)布的《天津市天使投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法》提出，市級天使母基金運作模式為參投子基金和市場化跟投。市級天使母基金可設(shè)立跟投基金，可跟投市場化子基金投資的項目，也可直接或通過項目基金投資有利于天使母基金政策目標(biāo)實現(xiàn)、壯大基金實力的優(yōu)質(zhì)項目。市級天使母基金用于市場化跟投的資金不高于市級天使母基金實繳總額的15%，跟投基金對單個企業(yè)的累計投資額不超過跟投基金認(rèn)繳出資總額的20%。

可見，部分引導(dǎo)基金已經(jīng)開始探索政策性資金和商業(yè)性資金的結(jié)合，對于引導(dǎo)基金而言，政策目標(biāo)之外，一定比例的資金用于自主開展市場化投資是未來的趨勢。

母基金研究中心認(rèn)為，以區(qū)域?qū)驗橹行牡哪繕?biāo)指引會加大扭曲GP的業(yè)務(wù)邏輯和執(zhí)行動作，而以產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向為主的目標(biāo)指引模式將提高GP的能動性，實現(xiàn)雙贏。在具體操作上，應(yīng)加強基金差異定位與管理，均衡地區(qū)政策效應(yīng)與經(jīng)濟效益，對政府引導(dǎo)基金的招商屬性和財務(wù)投資屬性應(yīng)做出涇渭分明的界定，并按不同的功能和目標(biāo)定位進行差異化管理和考核。